Observaciones sobre el Ordenamiento Social de la Propiedad de la Tierra

Instituto de Ciencia Política, Corporación Excelencia en la Justicia

Un adecuado régimen de propiedad y aprovechamiento de la tierra es un elemento esencial para potenciar el progreso en la ruralidad, el desarrollo sostenible y el emprendimiento de actividades económicas generadoras de mayor bienestar para todos los colombianos. Para ello, debe contemplar reglas claras y estables, que garanticen el pleno ejercicio de los derechos económicos, estimulen la iniciativa productiva empresarial a largo plazo, optimicen los procedimientos para la resolución de conflictos y el arbitraje de los derechos, y faciliten la integración de las zonas rurales a los mercados nacional e internacional en condiciones óptimas de competitividad y rentabilidad.

Con esta perspectiva, y en el marco de la observación y monitoreo que realizan sobre el proceso de implementación normativa del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto suscrito entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC, el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (ICP) y la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ) han revisado sucesivas versiones del proyecto de normatividad Por la cual se adoptan disposiciones de ordenamiento social de la propiedad y tierras rurales para contribuir a la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

En este ejercicio de revisión participaron expertos técnicos, académicos, y representantes de los sectores productivos. Como resultado, el ICP y la CEJ ponen a consideración del Gobierno Nacional, y en particular, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras, a la Comisión de Expertos en Tierras, a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, y la ciudadanía en general, las siguientes observaciones:

1. El proyecto de decreto-ley parece desconocer la diversidad de vocaciones productivas de la ruralidad y, en consecuencia, repite el error de la Ley 160 de 1994, emplea como unidad de medida del aprovechamiento económico de los recursos rurales la Unidad Agrícola Familiar (UAF). Resulta evidente que esta figura no es idónea en relación con el desarrollo de actividades productivas (como el turismo, o aquellas que aprovechan los recursos del subsuelo y otros no renovables) cuyas condiciones y requerimientos son esencialmente distintos de las puramente agropecuarias. La redacción del artículo primero: “El ordenamiento social de la propiedad rural supone la democratización del acceso a la tierra a los trabajadores agrarios sin tierra o con tierra insuficiente y en especial a las mujeres rurales, de las comunidades más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, como uno de los principales elementos para lograr la Reforma Rural Integral”, acentúa esta preocupación.
2. El proyecto de norma establece un régimen que desaprovecha, cuando no desconoce, el potencial de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social -ZIDRES y, en ese sentido, parece definir el régimen de ordenamiento social de la propiedad y tierras rurales como si no existieran ya en la legislación elementos recientemente incorporados y constitucionalmente validados, que ofrecen un punto de partida para el fomento del desarrollo rural. En efecto, en la sentencia C-077/17, la Corte Constitucional valoró positivamente la forma en que las ZIDRES distribuyen equitativamente cargas y beneficios entre los empresarios y los pequeños productores vinculados económica y socialmente al amparo de estas figuras. Además, reconoció la congruencia de las ZIDRES, como instrumentos para la inversión, la facilitación y la garantía de la actividad empresarial en la ruralidad, con los objetivos de desarrollo previstos por la Constitución Nacional.

3. El proyecto de decreto-ley debe aclarar de forma adecuada algunas situaciones en relación con el ejercicio de derechos sobre la tierra. Por lo tanto:

a. Debería contemplar un régimen de amnistía a efectos del saneamiento de los derechos sobre fundos rurales, teniendo en cuenta el desarrollo —de tiempo atrás, y en medio de graves circunstancias de orden público— de diversas actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, piscícolas, forestales, de turismo o extractivas, por parte de sus titulares, a quienes no se puede simplemente imponer las consecuencias del abandono y la debilidad de las instituciones.

b. Debería abrir el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) a aquellos opositores que, en los procesos de restitución de tierras no hayan logrado demostrar la “buena fe exenta de culpa”, en el entendido de que la ausencia de dicha prueba genera única y exclusivamente consecuencias de carácter civil y pecuniario, en relación con el predio de que se trate. En este punto se ahonda en el numeral 14 del Artículo 4º, donde se establece el principio de “priorización”, en virtud del cual “La política de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural es universal y su ejecución prioriza la población y los territorios más necesitados y vulnerables, y las comunidades más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto (…)” excluyendo del modelo la posibilidad de generar riqueza mediante aprovechamiento que difiera de la adjudicación de tierras en mensura de UAF en función de la reforma agraria.

c. Debe reconocer, de manera expresa, la licitud de los títulos adquiridos antes de 1994, en lo que a cabida y mensura de los predios refiere, respecto de las limitantes asociadas a la UAF.

4. El proyecto de norma debe ser sometido, en las materias en que así resulte pertinente, al procedimiento de consulta previa. Por ejemplo, en cuanto a la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional. En ausencia de este requisito, la normativa adoptada podría ser declarada inexequible al momento de ser examinada por la Corte Constitucional, introduciendo así un nuevo elemento de inseguridad jurídica sumamente nocivo para el desarrollo rural.

5. El proyecto de norma debe articularse con otras regulaciones para darle congruencia al conjunto normativo que con ellas constituye. Tal es el caso de las normas que hayan de adoptarse sobre el Sistema Nacional Catastral Multipropósito, con el fin de evitar la duplicación de esfuerzos, emplear eficientemente los recursos requeridos y evitar contradicciones en la actuación del Estado sobre esta materia. Lo mismo puede decirse de las regulaciones relativas a las demás actividades económicas susceptibles de ser desarrolladas en la ruralidad.

6. El proyecto de norma requiere la pronta adopción de las disposiciones sobre Jurisdicción Agraria y Rural y su puesta en funcionamiento. Esta jurisdicción es enunciada en el proyecto de normatividad, pero aún no se encuentra establecida su competencia y estructura organizacional. Como consecuencia de lo anterior, se atribuyen transitoriamente funciones jurisdiccionales a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), cuyas decisiones administrativas serán susceptibles de ser objetadas mediante una “acción de nulidad agraria”. Lo anterior puede generar un período no simplemente transitorio sino de verdadera incertidumbre sobre el alcance de los derechos en la ruralidad. En relación también con la Jurisdicción Agraria Rural, vale la pena insistir en que los procesos de extinción del dominio de bienes incultos, así como la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, entre otros, deben surtirse exclusivamente en sede jurisdiccional —habida consideración de su naturaleza y de sus implicaciones sobre el ejercicio de los derechos de propiedad.

7. El proyecto de decreto-ley excluye derechos y expectativas legítimas de algunos actores de la ruralidad. Y aunque reconozca la importancia de que el ordenamiento social de la propiedad ofrezca “plena garantía de los derechos de las comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas, reconociendo y respetando su diversidad étnica, cultural y de género”, calla frente a los derechos de los empresarios rurales, desconociendo su contribución al desarrollo económico y la generación de nueva riqueza, la cual es un factor fundamental y determinante del progreso social y el bienestar en el campo. Tal condición se evidencia aún más en la medida en que, aunque cualquier tipo de población pueda hacer parte del RESO, dicho Registro incluirá únicamente la clasificación y priorización de los aspirantes a los programas de acceso y formalización de predios rurales, identificando aquellos que presenten mayores condiciones de vulnerabilidad económica y social, especialmente en los siguientes casos: (i) Cuando los solicitantes se presenten con el objetivo explícito de que la adjudicación sea a nombre de la asociación de trabajadores agrarios, cooperativa o de economía solidaria que integran; (ii) Pertenencia a asociaciones de trabajadores agrarios, cooperativas o de carácter solidario cuyo objeto sea la producción agropecuaria, la promoción de la economía campesina, la defensa del ambiente, con presencia en el municipio o en la región; (iii) Por residencia previa en el municipio o región; (iv) Por experiencia en actividades productivas agropecuarias; (v) Por educación en ciencias o técnicas agropecuarias o ambientales; (vi) Cuando las solicitantes sean mujeres.

El país tiene ante sí la oportunidad de adoptar un régimen sobre la propiedad, el uso y aprovechamiento de la tierra y los recursos asociados a ella que le permita avanzar en la dirección de una ruralidad moderna, fundada en un modelo de desarrollo sostenible, que articule una gran diversidad de actividades productivas y múltiples formas de operación económica, en las condiciones propias del siglo XXI. La agroindustria, con las capacidades y los recursos que le son más propios, está llamada a jugar un papel protagónico en la transformación de la ruralidad.

Para ello es necesario que este nuevo régimen supere los falsos antagonismos y las falsas dicotomías que durante tanto tiempo han limitado la integración de la ruralidad, con todo su potencial, al crecimiento económico del país y la participación de los ciudadanos rurales en el bienestar que de ello se deriva.

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