Algunas reflexiones sobre la Reforma Tributaria estructural

Juan Pablo Godoy Fajardo (*)

 

Durante los últimos meses una de las discusiones de mayor resonancia en el foro público ha sido la relativa a la reforma tributaria estructural. Se trata de una tarea pendiente desde hace tiempo y que tiene que ver con la capacidad del Estado para cumplir sus funciones esenciales en todo el territorio nacional de manera eficiente y sostenible, con la modernización del sistema tributario y su adaptación a realidades nuevas, con la competitividad de la economía colombiana y el fomento del emprendimiento, así como con la promoción de la inversión.

El detonante de la discusión fue el informe de la Comisión de Expertos creada por la ley 1739 “para estudiar el sistema tributario y proponer reformas para hacerlo más equitativo y eficiente”.(1)

El informe de la Comisión: un insumo pertinente para una reforma inaplazable

El informe de la Comisión de Expertos es un punto de partida serio, importante y valioso para el proceso. Para abordarlo con responsabilidad, hay que estudiarlo en su integridad; no se puede leer por partes, ni desde la perspectiva exclusiva de un gremio, sector o tipo de contribuyente o impuesto, pues tiene un enfoque estructural y sistémico. Sin embargo, a pesar de que con posterioridad a la entrega del informe la Comisión ha publicado algunas cifras, es necesario avanzar en la medición de los efectos en el recaudo de las propuestas de dicho informe.

La reforma tributaria es inaplazable y si los ciudadanos, empresarios y académicos no participan en el proceso, igual se va a aprobar, pues diferirla no es una opción. Las cifras del déficit fiscal y demás índices macroeconómicos son alarmantes, aún sin tomar en consideración los costos del posconflicto.

Es importante cambiar la aproximación al proceso de preparación, discusión y debate de la ley de reforma, pues es un tema que concita los más altos intereses nacionales, y el interés general nunca será la suma de los intereses particulares. Si la dinámica de los gremios y los sectores se decanta por la defensa del status quo, se seguirá incrementando la presión fiscal que revertirá sobre todos, cada vez con mayor vehemencia. Lo contrario es como destinar los recursos exclusivamente a mantener cándidamente el apartamento propio, sin considerar que el edificio se puede debilitar hasta amenazar ruina.

Los contribuyentes y la carga tributaria

Los contribuyentes en Colombia, en particular en algunos sectores y tipos de rentas, ya no pueden soportar mayores cargas tributarias. El problema es de distribución de la carga tributaria, es decir, de base tributaria, lo que pasa por fortalecer el control a la evasión y luchar contra la informalidad de la economía que, tal como fue denunciado por el economista peruano Hernando de Soto, es el cáncer de las economías latinoamericanas, junto a la corrupción, que es su pariente más cercano.

En imposición directa debe prevalecer la competitividad sobre una pretendida y acaso quimérica equidad, pues de otro modo se podría provocar una diáspora de inversionistas. Es necesario avanzar en los estudios para comparar la carga fiscal nacional frente a la de países que compiten con Colombia como receptores de inversión del exterior y doméstica. Si la economía crece, los recaudos crecen; pero si los impuestos ahogan a los empresarios, la economía no crecerá y los recaudos se marchitarán.

Para los contribuyentes de menores ingresos o difícil fiscalización debe propenderse por adoptar sistemas simplificados y aún objetivos de determinación de la base gravable, aunque ello signifique un sacrificio razonable de la equidad en aras de la eficiencia y sostenibilidad del sistema, tal como lo ha avalado la Corte Constitucional. Del mismo modo, debe facilitarse el cumplimiento formal de las obligaciones tributarias de dichos contribuyentes y, en general, de las pymes, que en ocasiones resultan inclusive más gravosas que la propia obligación sustancial.

En el contexto de la tributación internacional a las ganancias, Colombia no debe otorgar beneficios que no reviertan sobre el empresario pues, en muchos casos, el impuesto que no pagan en el país terminan pagándolo en su lugar de residencia. Toda determinación en esta materia debe evaluarse desde la perspectiva de la tributación global a cargo del inversionista o empresario. Del mismo modo, es necesario ponerse a tono con otras jurisdicciones, retomado la evaluación de la conveniencia de implantar un régimen de compañías holding, de reglas anti-diferimiento, ajustar el sistema de crédito por impuestos pagados en el exterior y demás instrumentos que repercuten sobre la tributación global a las rentas.

Adiós a algunos tributos y cambios en otros

Llegó el momento de despedirse, para fines del recaudo, de tributos como el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) y el impuesto al patrimonio y revisar el sistema de renta presuntiva. A dichos tributos, en particular al GMF, a lo sumo le cabe un papel como instrumento de control a la evasión de otros tributos y, en tal virtud, si se insiste en su permanencia, debe ser descontable en su integridad (no deducible) del impuesto a las ganancias.

Hay que simplificar el IVA, ampliar la base gravable e incrementar la tarifa dentro de ciertos límites, aunque ello se traduzca en un sacrificio de la equidad, que es casi inherente a esta modalidad de imposición, siempre que el mayor producido se destine a inversión social, pues la inequidad del IVA se corrige con inversión y gasto más que con un sistema complejo de tratamientos preferenciales que solo profundiza las distorsiones del tributo.

Reformar la administración tributaria

La reforma no será completa si no incluye también repensar la DIAN pues, más allá de los loables esfuerzos de su director actual, el equipo élite y un grupo importante de funcionarios comprometidos, se trata de una entidad debilitada y con recursos limitados para poder cumplir de manera eficaz con sus objetivos. La DIAN debe ser una de las empresas más importantes del país y debe administrarse con criterios empresariales. Por su parte, el diseño de políticas fiscales debe ser por completo ajeno al ente fiscalizador y recaudador.

Hay que simplificar, agilizar y blindar el proceso de discusión de las obligaciones tributarias y aduaneras, lo que supone impulsar ideas como la de los mecanismos regulados de solución anticipada de conflictos y un tribunal fiscal en sede administrativa, restableciendo la obligatoriedad del recurso en la vía gubernativa, pues esa medida solo ha fomentado la congestión judicial.

Por último, no menos importante resulta abordar el tema de la delimitación de las competencias tributarias de las entidades territoriales, para disciplinar sus expectativas de recaudo, pues la capacidad económica de los contribuyentes es una sola y Colombia sigue siendo una República Unitaria sin potestades tributarias autonómicas de los entes territoriales. Ello sin duda significará revisar y acaso fortalecer el sistema de transferencias del nivel central, pues la descentralización debe estar más en la inversión y el gasto que en el ingreso.


(1) Los informes parciales y el documento final de la Comisión pueden consultarse en https://comisionreformatributaria.wordpress.com/

(*) Socio fundador de la firma Godoy & Hoyos Abogados. Participó como ponente principal en la mesa de expertos sobre Reforma Tributaria Estructural convocada por el Instituto de Ciencia Política “Hernán Echavarría Olózaga” el 17 de marzo de 2016.
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